再加之各国合同法对契约自由进行了有效的干预后，今天的合同义务被理解为约定义务+法定义务。

从根本上讲， 统一领导是为了保证中央的权威， 做到政令通畅， 步调一致。但是， 随着法治建设的不断完善， 这种非正式方式的运作空间受到了极大的挤压。

但是， 地方公安机关的警察规模实际上取决于当地治安状况、经济发展水平、公众对安全感的诉求程度等因素， 在一定程度上也属于地方事权， 不宜完全由中央垄断。21对深圳交通治理的新规， 也质疑不断。新中国成立之后， 在计划经济体制下， 由于严格的户籍制度和独特的单位制度， 限制了人口在城乡之间、地区之间、单位之间的随意流动， 而且强调阶级斗争和思想改造的政治运动， 以及群众路线上形成的群防群治， 构建起来一个以单位治理为重点的颇为有效的治安模式。进入专题： 警察权划 条块体制 。[24]朱旭东、于子建：《新中国警察制度现代化进程述评》， 载《中国人民公安大学学报》 (社会科学版) 2011年第4期。

我们迫切需要着手解决的问题， 就是在这种不断趋向集权的走向之中， 如何为地方治理留有足够的空间， 赋予法律上的解决能力， 能够积极调动和发挥地方积极性。6 本文讨论的前提就是建立在上述基本判断之上， 也就是当下警察权在中央与地方之间的划分不甚清晰， 仍处于在互动过程之中随机调整的非制度化状态。如果我们希望把中国建设成法治国家，就必须习惯于援法而言，习惯于在法规范之下探讨问题。

这里涉及如何理解宪法规定的公民的基本义务的问题。在一个法治国家，在社会政策的讨论中，不能用价值判断或者科学判断取代法律判断。当前这些措施所涉及的基本权利包括作为宪法第33条第3款所保障的人权的当然内容的生育权和生命权（当然，胎儿生命权需要论证）、人身自由、财产权、工作权等，具体分析起来，枝节甚多，这里不能展开。文章来源：中国宪政网 进入专题： 计划生育政策 。

更进一步，如果要对现有的计划生育措施进行宪法上的评价，还需要考察更多的宪法条款。至此，笔者的基本结论是：（1）宪法第25条和第49条第2款，都不构成对计划生育政策进行调整的障碍，并且第25条实际上赋予了政策调整的充分空间。

需要进行规范内涵和规范效力分析的是第25条国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应和第49条第2款：夫妻双方有实行计划生育的义务。作者简介：张翔，法学博士，中国人民大学法学院教授。（2）即使要对人口政策做根本性调整，也不必动用修宪以删除这两个条款，这两个条款有着充分的宪法解释空间。因此，即使宪法依然规定了公民纳税、服兵役等义务，当代的宪法理论也不认为其与基本权利一样具有直接的约束力，不同于个人可以直接主张基本权利，国家决不能直接以宪法为依据要求公民承担义务，比如国家不能直接依据宪法要求公民纳税，而是要先制定法律，这就是所谓税收法定主义。

这意味着，依据25条，很难去认定某一具体措施合宪或者违宪。方针条款意味着其是指导性的，并非一种要求国家为某种具体行为的明确命令。换句话说，不能把宪法规定的计划生育，等同于我们日常生活理解的或者普通法律层面的限制生育。在理论的发展中，这些条款的效力被加强，而成为宪法委托，主要是要求立法机关制定法律，以实现这些条款设定的目标。

这意味着，宪法规定夫妻双方有实行计划生育的义务，并不即意味着夫妻有只生一个孩子的义务。提到计划生育，人们很容易将其与一孩制、社会抚养费甚至强制结扎、强制引产、开除公职等联系起来，但实际上，宪法对计划生育的规定相当抽象，并不与这些具体措施直接关联。

尽管公民基本义务存在于历史上和当前的许多宪法当中，而公民承担纳税义务、服兵役义务乃是维持一个国家存在的必不可少的条件，但是，由于宪法是取向于人权保障的，也就是宪法下一切制度的存在都应该服务于人的权利的实现，而如果在规定公民基本权利的同时，认为公民还应承担与基本权利对等的基本义务，就会导致权利与义务的相互混同和抵消。并且，即使法律对宪法规定的义务进行了具体化，规定夫妻有只生一个孩子的义务（事实上，《人口与计划生育法》只规定提倡一对夫妻生育一个子女，对生育数字的具体限制来自更低层级的规范），这一法律也还必须接受合宪性的审查，也就是要考察其是否不当限制了公民的基本权利。

在某些宪法理论中，国家任务条款的效力会进一步加强，但往往是因为该项国家任务与某项基本权利相关（比如国家发展教育的任务），出于基本权利规范的规范力，该国家任务条款对立法机关的约束性会增强。而从历史经验来看，将基本权利和基本义务置于同等价值地位，其结果只能是个人权利被压抑，基本权利规范归于无效。由于历史上和当前的一些具体措施，诸如一孩制、强制结扎、强制引产、征收社会抚养费、超生开除公职等，都构成对公民各种基本权利的限制，所以也都要接受合宪性的审查。但总体上看，这些措施对于各项基本权利的限制难言正当。正如德国著名宪法学者施密特所言，基本义务绝不是基本权利的对应等价物，绝不存在相当于基本权利地位的、前国家的基本义务。结合25条的文义，可以看出，这一条款所设定的国家任务的目标只是使人口的增长同经济和社会发展计划相适应，在此目标之下，计划生育的具体政策和措施的范围可以有很大的跨度：只要能证明合于这一目标，推行节育以控制人口增长、不干预生育而令人口自然增长、鼓励生育奖励多生，都是可以选择的措施。

那么，人口与计划生育法及其之下的规范性文件所规定的对生育数量的限制，是否不当限制了公民的生育权呢？这里无法展开详细的合宪性审查，但笔者的初步判断是：即使不考虑控制人口增长这一目的是否正当，至少在许多地方的严格禁止生二胎的的手段是过于严厉的，公民的生育自由受到了过度的限制。但是，即使被视为宪法委托，被委托的立法机关仍然有极大的裁量权以决定采用何种措施。

厘清第25条的规范内涵和规范效力后，一个可能的推论是：这一条文并不构成对计划生育政策进行重大调整的障碍。并且，国家如果因为客观情势而未能是达成目标，也并不产生违宪的问题。

如果人口学、社会学、经济学等学科的研究确实能够证明，在人口结构失衡、劳动力不足等条件下，必须停止限制生育的措施甚至鼓励生育，那么相应的政策调整是有其宪法空间的。只有在立法者完全不立法，或者完全背离所设定的目标时，才有可能被认定违背宪法委托而违宪。

相反，在法治成熟国家，任何重大社会政策的出台，最终都必须接受合宪性的审查，各种价值判断和科学结论只有在被法院接受而转化为宪法解释和论证后，才具有法秩序上的权威和效力。宪法第25条的规定，与国家推广普通话、国家组织和鼓励植树造林等条款一样，是对国家任务的一般性规定。传统的宪法学仅仅将此类条款视作 方针条款，其含义仅仅在于指出国家应该致力的方向和目标，而国家应采取何种措施达成这一目标，则由国家基于财力物力之条件，自行决定。而关于计划生育的讨论，更是不能脱离宪法规范上的分析，因为我国宪法中有规定计划生育的条款。

但无论如何，这类条款是原则性和无具体行为命令的。我国宪法中关于计划生育的规定共有4处，其中第89条第7项和第107条的规定只是在对中央政府和地方政府的职权列举中提到，并无实质性意义。

这种国家任务条款或者叫基本国策条款，相对于宪法中的基本权利条款和国家机构条款，其规范力是相对较弱的。（3）《人口与计划生育法》及其下属规范所设定的各种具体措施，有考量公民基本权利而进行合宪性调整的必要

而被申请人是消极顺应申请人的要求的主体，即受项目影响的直接或者间接利害关系人。文章来源：《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第4期。

由此，公众就不会支持这些项目的运行，这就会损害可持续发展。社会性许可权是实现可持续发展的最重要途径之一，赋予受项目影响的特定社会公众社会性许可权可以有效阻止那些获得非法许可或者虽然合法但却是污染环境的项目，防止污染企业通过掠夺特定社会公众的环境权利来获得畸形发展，从而实现代内平等，进而有助于促进代际平等。在这个意义上，表决权并不是直接利害关系人的一种个人利益。比如，环境、生产安全方面的客观事实和规范依据。

依据该原则，政府或企业的项目影响了土著人的财产，需要事先获得土著人自由的和知情的同意。（三）实定法层面隐含着社会性许可权 如果说社会性许可权是合作治理社会问题的新形式以及实现可持续发展的重要途径，主要是从功能角度来为其从法外权利转变成法上权利提供正当性，那么从实定法层面来考察，则是从已经存在的被立法者隐含认可的利益事实角度来为这种转变提供正当性。

又如，《宪法》第 27 条第 2 款规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。被申请人享有不受妨碍权，其实是要求项目企业和行政许可机关尊重被申请人在项目治理中的角色，将他们作为一个具有独立意识和利益的主体来参与项目治理， 真正实现澳大利亚学者甘宁汉等学者所期待的超越合规[23]（P307-341）的效果。

[18]（P128）对于表决权，一些学者会提出质疑，如果直接利害关系人行使表决权没有通过法定多数，意味着项目将难以获得社会性许可，则会削弱行政许可机关代表国家推进产业政策和实现公共利益的能力。驰莱克则认为，社会性许可（权）能够帮助企业节省成本，降低社会风险并有助于项目在没有遇到社区冲突情况下持续运作。